국회의원의 지역이익 대변, 어떻게 볼 것인가?

[입법비평 5]

지역 대표성을 가진 지역구 출신 국회의원은 일단 선출되고 나면 전국에 걸쳐 국민 전체를 대상으로 정치 서비스를 제공하는 봉사자 신분(「헌법」 제7조 제1항)이 된다. 국회의원이 지역 단위로 선출되었다고 해서 지역 대표성 즉 지역구적 이익을 위해 노력하는 것과 즉자적으로 동일시되거나 허용되어야 한다는 것은 아니다.

그럼에도 불구하고, 자신이 속한 지역(구)의 이익을 위해 활동하는 것을 잘못된 행위․부적절한 행위․위법한 행위․위헌적인 행위로 인식되지 않는다.

국회의원이 자신의 출신 지역구(지역구를 옮기는 등 향후 출마하려는 지역 포함)를 발전시킬 의정 활동․입법 활동을 열심히 하는 것에 대해, 우리 사회는 직능 대표성의 문제와 마찬가지로 이중적 평가․이중적 잣대를 들이대고 있다. 한편으로는 지역 이익을 우선하는 행위는 국익과 국민 전체의 이익이 아니라고 비판하면서, 다른 한편으로는 그것이 지역구 국회의원으로서 당연한 역할이라고 하며 관대하게 여기고 있는 것이다.

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한림대 김재한 교수는 ‘의회 불신에 대한 비교론적 연구(2011)’에서, 국회의원이 지역구 민원을 잘 해결하는지에 대한 인식이 결국 국회에 대한 의식으로 직결된다고 보았다. 그러면서, 국가이익 대신에 지역구 민원이나 이익집단 이익을 챙기는 의정활동 때문에 의회 불신으로 이어지는 현상이 중층적으로 나타난다고 지적했다.

다만, 지역구 민원(이익)이라고 해서 무조건 나쁜 것은 아니고, 국가예산을 낭비하는 선심성 지역예산 배정의 예에서 보듯이, 특정 지역에 작은 혜택을 가져오기 위해 국가예산이나 사회적 비용을 그 이상으로 낭비하는 것을 나쁜 것으로 보아야 한다는 판단기준을 제시했다.

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전광석 교수(연세대)는 저서에서, 1791년 「프랑스 헌법」 규정 하나를 언급하고 있다.  ‘의원은 전 국민의 대표이고, 특정지역의 대표가 아니며, 의원에 대하여 (명령적) 위임을 부여할 수 없다.’는 규정이 그것이다. 그러면서, 국회의원 선거구 인구불평등에 대한 헌법적 판단에 있어서 인구밀도가 낮은 농어촌지역의 특수성을 참작하여야 한다는 견해는 국회의원을 지역대표로서 이해하는 논리로서 타당성이 없다고 지적한다. 나아가, 국회의원의 선출 단위인 지역구 제도가 국회의원이 지역구의 대표성 내지 지역 이익을 대변하는 문제와 같은 의미로 받아들여지는 것은 부당하다는 의견을 제시하고 있다.

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물론, 항상 모든 입법정책적 의제가 국가 전체, 국민 전체, 전국이라는 구성원 전체 내지 사회적․지리적 광역성을 전제로 해야 하는 것은 아니다. 어느 경우에, 지역의 이익을 도모한 것이지만 그것이 곧 국익․국민 전체의 이익으로 이어질 수도 있을 것이다. 현실에서도 지역 특혜를 의도한 법률안들이 바로 이 논리를 들이대며 윤리적 비난을 모면하거나 우회하고 있다.

현재 우리나라의 선거제도는 국회의원의 입법 등 의정성과가 제대로 평가받고 이를 기반으로 우수한 의원이 다시 당선될 수 있는 가능성을 높여주는 구조로 설계되어 있지 않다. 그러나, 국회의원은 공명욕과 소신 구현 욕구와 권력의지를 가진 존재이고, 더 큰 권력 창출과 유지를 위해서는 재당선 되는 것이 매우 주요한 목표가 될 수밖에 없다. 따라서 재당선 되려면 지역구의 민심․지역구의 이익․지역민의 만족도를 고려하지 않을 수 없는 것이다.

의원의 지역을 위한 활동 양상은 다양하게 예시해 볼 수 있다. 지역을 위해 본예산이나 추경예산을 확보한다든지, 정무적 타협을 통해 교부금을 확보한다든지, 공공기관이나 기업을 유치한다거나, 랜드마크가 될 만한 테마 시설을 유치한다거나, 지하철을 유치한다던지, 법률을 제정해 법정사업 시범사업지역으로 선정되도록 한다던 지 하는 일들이다.

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어쨌든, 이처럼 지역구 국회의원은 수시로 혹은 상시적으로 자신의 출신지역을 우대하기 위한 입법적 고민․정무적 고민을 기하는 것이 일반적인데, 여기에서 ‘지역적 이익’을 당장에 ‘사익’이라고 동일시하긴 어려운 경우가 있기도 하지만, 대부분의 지역적 이익을 도모하려는 의정 활동이나 입법 활동은 결국 헌법상의 청렴 국익 우선 의무 규정, 특히 제46조 제2항이 말하는 국가이익(혹은 공익이나 다수의 이익) 우선 의무 규정과 부딪히는 접점이 발생하게 된다. 이 지점에서, 국회의원의 지역대표․지역이익 활동은 헌법상의 청렴 의무와 국익 우선 의무와 충돌․부조화 문제가 발생하는 등 항상 긴장 관계에 놓여있다고 할 수 있다.

지역구에 신경 쓰지 않는 국회의원상(像), 오로지 국익과 국민 전체만의 이익을 추구하는 국회의원상이 견지되기를 바라는 것은 이상에 가깝다. 지역 이익보다 국익을 항상 우선시 한다는 것은, 국회의원이 지역구민으로부터 완전히 외면당하는 상황으로 치닫거나, 국회의원을 통해서 지역 발전을 도모하려는 ‘능동적 지역민’들의 목소리와 청원권 등을 간과하는 문제로 이어질 수도 있다. 의원과 지역민과 소통 구조를 폐쇄하거나 비좁게 해야 할 이유는 없다. 지역의 민원이지만, 그것이 결국은 국민 전체가 겪고 있는 불편이고 부조리일수도 있기 때문이다.

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현재, 국회의원의 지역구 이익이 투영된 법률안들이 매우 비중있게 등장하고 있다. 지역의 이익 의도가 들어간 법률안에 대한 국회 자율․자정적 통제 문화가 필요한 때다. 어쩌면, 지역민들은 지역 발전에 이익이 된다고 해서 좋아라 할 수도 있겠지만, 사실 좀 더 면밀히 들여다보면 아무런 수혜도 반사적 이익도 없는 경우가 더 많다. 지역 이익 법률안은 지역이 아니라, 결국은 국회의원 자신의 정치적 이익이 투영된 정치 홍보용 레토릭 일수도 있다.

이경선 학술논설위원 (서강대)